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优秀论文
浅析行政法中信赖保护制度的适用与完善

 

发布日期:[2018/11/22 14:28:06]??? 来源:律师协会

 
 

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山东泰山蓝天律师事务所? 王婵? 何明

(此论文获2018年山东律师优秀论文评选行政类一等奖)

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??? 【摘 ?要】对行政相对人合法权益的保护和稳定的法律秩序的建立是信赖保护原则确立和引入的目的所在。信赖保护原则被认为具有宪法位阶,但在中国行政立法和司法上还鲜有体现。因此在行政执法过程中,既要注重行政效率又要维护公共利益,既要保障社会公平正义又要适当保障弱者合理利益不受非法侵害,这是实现社会主义法治中自由、人权、平等、正义等价值的必然要求。基于我国行政法立法及实施各个过程的现状,信赖保障制度的引入,对行政法基本原则的完善,促进行政法律体系的发展都发挥着关键的作用。

??? 【关键词】信赖保护原则 ?信赖基础 ?行政法的基本原则 ?公共利益

? 行政法的信赖保护制度起源于德国,其被认为具有宪法位阶。它突破了形式意义上的依法行政原则,是对实质意义上依法行政的确认,但在中国行政立法和司法上鲜有体现。随着信赖保护原则在世界范围的发展和完善,大多数的罗马法系国家都将此项原则应用于其法律适用过程,使其被行政法吸收,成为行政法基本原则之一。我国关于信赖保护原则的内容第一次规定在行政许可法中。虽然法律条文予以明确化规定,但由于我国相关法律理论的研究还处于初级阶段,因此在法律的实施过程中,行政执法人员对法律原则的认识不够充分未了解立法者的原意等原因,导致在行政活动中触犯信赖保护原则,不可避免的影响到当事人和行政机关之间的关系,对国家和政府权威性的建立产生不利影响。我国需要借鉴外国关于行政立法、司法、执法工作的经验,将信赖保护制度与我国社会的发展现实结合,促进社会的发展和法治进步。?

?1?信赖保护原则概述

??? 1.1信赖保护原则的涵义

??? 信赖保护原则是指社会公众对行政主体行为的合理信赖,并为此安排其生活或处置其财产。行政主体不得肆意对其行为作出改变, 若因合法程序和理由依法作出变更或调整后,应当采取事后的补救措施。

??? 适用信赖保护原则须具备以下要件:

??? 首先,要有信赖基础存在,即使得社会公众信赖的行政机关的各种行为和规定。具体行政行为包括行政许可、行政强制、行政处罚等,包括行政作为和不作为;抽象的行政行为主要是指制定并发布的具有普遍约束性的条文。

??? 其次,要有信赖表现,即社会主体基于对信赖基础的信任而作出的一定处分行为。对于具体的信赖保护类型,信赖表现包括行政相对人对行政机关行政行为的具体的作为或不作为,对于抽象的信赖保护类型,无需作出处分行为。

??? 再次,信赖表现和信赖基础之间必须具有因果关系。

??? 最后,信赖必须值得保护。信赖必须是正当的、合法的。所谓“正当”是指社会主体对行政机关的行为的或法状态笃信不疑,若信赖可归责于公民自身,信赖即非正当。通说非正当性的行为有以下几种:(l)相对人以非法的手段获得行政机关的信赖基础;(2)公民对于信赖有关的重要事项未说明;(3)明知行政行为违法或者因重大过失未发现违法情形。

?1.2中国行政法引入信赖保护原则的必要性

??? 1.2.1为保护行政相对人的合法权益

??? 2006年6月,北京市为整顿网吧的经营现状,对所有正在营业的网吧发出停业通知并对新网吧停止审批发证;浙江省为保障网吧环境的安全向近千多家网吧送达整改通知要求其限期改正,到目前为止,因为存在安全风险已有近百家的网吧开始停业整顿。 2011某市公安部门对该市的娱乐场所进行停业整顿,各酒吧等于8月15日前都要调整业务内容。以上案例都是政府部门为了维护社会公共利益,对经营场所采取的相应的制裁行为,如停业整顿等,但某些整顿措施的不当行使在侵害到合法的行政相对人的利益的同时也会使政府的公信力受到极大损害, 且对今后行政机关执法的效力的发挥也会有有所影响。行政许可有多种表现,例如批准、登记等,行政机关批准行政相对人可进行经营活动后,行政相对人便可基于对行政行为的信赖,自主的进行合法的经营活动,不受行政机关的非法干预。若违背信赖保护原则的规定,即在社会公众没有预见可能性的情况下,制定新规定或撤销旧规定,就会导致适用于旧规定的经营者,因没有预见可能性,继续经营将构成违法经营甚至遭受财产上的巨大损失。由此可见,信赖保护制度要求政府必须在具有合法的事由并经合法程序前提之下,才能对行政行为予以撤销、废止。其中行政机关基于公共利益的需要而撤销或废止,不得损害社会公众的合法权益,且要对公众的损失依法补偿,这不仅是对相对人正当利益的维护,也是对政府行使职权行使的制约。

??? 我认为上述损害相对人正当权益,降低政府公信力的情况的发生,可归因于行政机关的内部因素。首先,基于损害事由的产生,从行政工作人员的角度来,他们大多只注重追求政绩而忽视对公众信赖利益的保护;其次,政府朝令夕改,政策法规变动频繁且未按照法定程序进行,公众对政府的不信任,导致政府的政策和措施都得不到有效的执行。这些现状不但对于政府形象的塑造不利,还会对公民的合法权益的维护产生威胁,激化公民与政府间的矛盾,因此不得不引入信赖保护制度。

??? 1.2.2建立诚信政府、信用社会,需要信赖保护的制度支持

墨子言:“言不信者,行不果。” 司马光在《资治通鉴》中写到“国保于民,民保于信。” 德莱也说:“诚实是人生的命脉,是一切价值的根基。”可见,古今中外,诚信对于个人、社会乃至国家发展的重要性。随着社会经济的发展,诚信在经济活动中发挥着关键的作用,而各种欺诈、不诚信的现象屡见不鲜,政府负有不可推卸的责任。政府的诚信状况对社会的诚信建设有很大影响,因此我国亟待引入信赖保护制度,为诚信政府的建设提供制度保障。从我国古代来看,统治者便意识到诚信对于治理国家和政令施行的重要性。商鞍变法中“南门立木”的故事脍炙人口:“商鞍为施行新法,于南门立一长木,承诺能将此木移北门者,赏十金。百姓以为戏言,遂无人移木。因此商鞅将赏金增至五十,遂有一人试之,将该木移至北门,得赏金五十。百姓信新法,而新法施行,令行禁止,秦国得以大治。”可见,政府诚信体系的建设对于社会发展有起着关键性的影响。而信赖保护制度在诚信体系的框架之下,从公众的角度出发,对行政机关的诚信状况提出了更高的要求。只有诚信政府才能更好的维护公众的信赖利益,而若由于政府诚信的缺失,相对人便会对行政行为的信任感丧失,行政措施将失去公信力。

??? 1.2.3信赖保护制度的建立,有利于降低交易成本,促进经济发展

??? 孟子有言: “有恒产者有恒心,无恒产而有恒心者,惟士为能。”信赖保护制度的建立就是为了充分保障相对人的预期经济利益,令行禁止。《制度经济学》一书中指出:“人类在社会交往中受到于两种知识的不足的影响,一是对于不能预见的、将来知识,即“纵向的不确定性”;二是在现有知识条件下的“横向不确定性”。信赖保护制度主要从认识上的“横向不确定性”出发,在行政行为与相对人的关系之上,通过制度设计使经济交易的体制障碍适当的消除,使交易的繁琐性更易被预见和解决。而政府的行政行为有时会给交易活动带来极大的阻力,使经济活动的健康发展受到影响。信赖保障制度的引入,对于纠正某些行政机关的朝令夕改提供制度上的保障,有利于提高行政执法措施的确定性,为行政相对人的合法经济活动提供制度支持,使市场交易活动的效率得到提高,从而有效的促进交易成本的降低和经济的发展。

??? 1.3信赖保护原则的理论发展路径及在中国语境下信赖保护原则的理论依据

??? 信赖保护原则最早在德国被提出,其目的在于对行政机关行使权力加以限制。 寡妇金案件具最代表性。“安寡金”案件中联邦德国政府内政部承诺民主德国的一个公务人员其寡妻,只要迁至联邦德国便可领取生活津贴,但后来拒绝支付生活补助金并要求其退还已经领取的补助金,因此联邦德国高级行政法院经审理认为但因联邦德国内政部未按法定程序和条件作出合法的承诺,判决联邦政府给予补助金的承诺违法。在该案件的影响之下,《德国行政程序法》很快便写入信赖保护原则,以法律的明确规定限制行政机关的权力的行使。此后,信赖保护原则多被罗马法系的国家所适用,广泛适用于在执法过程中对相对人正当利益的维护和对政府权力规制。

??? 关于信赖保护原则的理论依据,主要有诚信原则说、法安定性说、基本权说等。哈特支持法定安定原则说,他认为:“在行政许可中信赖保护制度得以适用的基础就是法的安定性,在法的安定性之下行政机关作出的行政行为的效果不受法律瑕疵的影响。”日本学者也提出:“信赖保护原则是诚实信用原则的思想在行政法中的体现。”在当代中国语境下,信赖保护原则的理论依据同样离不开法治,要求行政机关依据法律的规定并依据法定程序,依法维护正当合理的信赖利益,行政机关不得随意撤销已经生效的合法的规范性法律规范。我国对该原则的研究也是在国外学说、理论的基础上进行的,例如基于法治原则和信赖保护原则内在的密切联系,以法治来保障该原则的实现,以信赖保护原则来促进法治社会的建设,进一步发展我国的行政法原则。

??? 2?信赖保护在行政法理论体系中的合理定位

??? 2.1信赖保护原则与依法行政原则的冲突与调和

??? 信赖保护原则与依法行政原则是对立又统一的关系。二者的对立关系体现在:

??? 其一,违法行政行为的撤销是依法行政原则的基本要求,但当行政行为的撤销可能损害相对人合理利益时,尤其是当公共利益再介入其中,寻求两者之间的平衡就更加艰难。前文中所提及的“寡妇金”案件就是依法行政原则和信赖保护原则最初的权衡,在具体情况下权衡公共利益与社会公众的信赖利益的轻重。其二,在合法行政行为的废止中,基于法律事实的变化,原本合法的行政行为可能被确认违法或者需要作出调整,因此依法行政原则要求行政机关依据新的法律或事实实施合法的行政行为,反之它则要求行政机关依据行政相对人所信赖的原本生效的规定做出相应的的行政行为。

??? 2.2信赖保护原则与诚实信用原则的关系辨析

??? 所谓诚实信用原则,是市民社会中遵循的最重要的原则,它既是一种道德准则又是法律原则,其强调的是公民不论是在民事活动中还是其他社会交往活动中,都应做到诚实守信。

诚实信用原则的范围远大于信赖保护原则,两者在某些方面重合,但是两者的差异不可忽视。

??? 而对于二者的不同内容,学界通常将其放在同一个体系下进行探讨与研究。在立法上,台湾地区有关于“诚信原则”的规定:“行政行为,应以诚实信用之方法为之,并应保护人民正当合理之信赖。”可见,对信赖保护原则的研究与阐述是在诚实信用原则体系之下进行的,往往诚实信用原则包含着信赖保护原则的内容。

??? 尽管两者有很大的相似性,但不可忽略两者之间的差别,例如,从两者的作用范围来看,显然诚实信用原则的适用范围不仅局限于行政机关的对行政行为作出的撤销和废止。正是细微的差别成为界定诚实信用原则与信赖保护原则具体含义,并正确适用其解决具体问题。

??? 2.3信赖保护原则与比例原则的关系

??? 比例原则是指行使行政权力的行使,需要考虑相关因素,应适用对行政相对人侵害最小的方式,同时不得违反合法性和合理原则的规定。比例原则最早起源于英国1215年颁布的大宪章 中“人民不得因为轻罪而受到重罚”的表述,但在公法领域的正式出现,可追溯到德国到19世纪制定的警察法。比例原则正式通过立法予以确认是在20世纪。对比例原则的理论发展,奥托.麦耶对比例原则进行了较详尽的阐述,产生了巨大的影响。后来弗来纳等又进行了深入研究,使该理论的研究渐趋成熟。

??? 信赖保护原则与比例原则有着密切的联系,在适用其解决具体问题上都注重度的把握,但区分两者的关键在于但其关注的焦点不同。

??? 对于不同利益间的衡量与具体选择适用,是两者都遵循的方法论。比例原则一个具体的要求是,在做出一个行政行为前,行政机关应当将所维护的公共利益与给行政相对人可能造成的损失相权衡,只有在公共利益大于相对人所受损害的前提下才能实施,这就是比例原则中法益相称性的表现。而在适用信赖保护原则的过程中,需进行公共利益和相对人利益的衡量,当相对人的合法利益占优越地位时,行政机关未经法定程序或按法定事由不得对行政行为撤销或确认无效。这有效避免了对行政相对人的合法利益的过分侵害,这也体现了比例原则。

??? 从两者代表的立场来看,信赖保护原则是站在当事人的立场上,它侧重于保护行政相对人正当合理的信赖利益;比例原则是站在衡量行政机关代表的公共利益的立场上,它要求行政权的行使要遵循合法性原则和合理性原则,权力的既要受到法律的限制,要在必要的限度之内依法行使,同时在行使行政权时,要采取对相对人损害最小的方式。因此,比例原则和信赖保护原则都融合了合法性原则和合理原则的规定。

??????? 3 信赖保护原则在行政法中的具体适用

??? 3.1具体行政行为的适用规则

??? 具体行政行为包括行为的变更、撤销、废止、无效等,信赖保护原则在具体行政行为中侧重于具体行政行为的撤销和废止,而在行政行为的变更、无效中鲜有适用。

??? 信赖保护原则在具体行政行为的撤销中的适用。

??? 具体行政行为的撤销,其对象是违法的行政行为,对于违反法律规定的程序或内容的行政行为,由有关机关予以撤销。对具体行政行为的撤销,不仅是信赖保护原则的体现,同时也是合法行政原则的体现。在具体行政行为的撤销中信赖保护和依法行政原则的目的有所不同,信赖保护原则其目的在于,通过衡量公共利益与相对人正当的合法信赖利益,实现维护公众信赖利益的目的,而非只维护合法性。对于违法的授益行政行为,因其使相对人产生了既得利益,行政机关不得任意撤销该授益行政行为,撤销应依据法律规定并依法定程序,同时要衡量公共利益与相对人的信赖利益,若任意撤销该授益行政行为给相对人造成损失,应依法给予补偿。对于违法的负担行政行为的撤销,学界通说认为一般情况下对违法的负担行政行政行为的撤销,不会涉及对相对人合法利益的保护,但同样也不得使相对人处于更加不利的境地。

信赖保护原则在具体行政行为的废止中的适用。

??? 具体行政行为的废止,其对象主要是合法的行政行为。在具体行政行为的适用中,都应当遵循信赖保护原则,合法的行政行为的废止不可避免的也要遵循该原则,不可随意的对行政行为予以废止。合法的授益行政行为原则上不得废止,但法律、行政法规另有规定的除外。外国学者认为有以下四种情况可以对授益行政行为进行废止:1)废止保留;2)不履行义务;3)作为行政行为根据的事实或者法律状态变更;4)紧迫的公共利益。我认为,对于前两种情况因归可因于当事人的事由,且未满足信赖保护原则的内容与形式要求,因而不适用该原则。而后两种情形因具有法定的废止事由,满足信赖保护原则的要件,因而可以适用该原则。对于合法的负担行政行为,原则上可以依据法律规定作出是否予以废止该负担行政行为的决定,但在法律法规有特别规定的情况下不得废止。

??? 3.2抽象行政行为的适用规则

??? 抽象行政行为是指行政机关依据法律的权限和程序,制定行政法规等具有普遍约束力的决定或命令等。从我国行政法律体系来看,部分程序法适用信赖保护原则来解决抽象行政行为,但也存在例外情形,例如《行政复议法》中就排除了信赖保护原则的适用。有学者认为:“抽象行政行为与具体行政行为的区别主要在于是否直接产生利益关系,因信赖保护原则调整的是行政行为产生的直接利益关系,因此信赖保护原则不适用于抽象行政行为。”我不完全赞同这一观点,在我看来,虽然抽象的行政行为不直接调整相对方之间的关系,但是抽象行政行为针对的对象是不特定的人,涉及到不特定人利益的调整,抽象行政行为的撤销或者废止,一定会影响到相对人的正当信赖利益的维护。而且,从作用力上看,对于抽象行政行为的作用范围远大于对具体行政行为的作用范围。因为,具体行政行为的对象是特定的相对人,信赖保护原则也是为了维护这一特定对象的正当利益;而抽象行政行为的对象是不特定的人,涉及的是社会公众的信赖利益,如果行政机关对其所制定的法规随意地予以变更,便会对政府的公信力和不特定人的利益造成不利影响,相比较对具体行政行为的任意变更,抽象行政行为的任意变更具有更大的危害性,因而抽象行政行为更应该适用信赖保护原则。这是维护行政主体的权威性和公信力,维护公众对法律法规的信仰和法律法规的稳定性的必然要求。行政规则不得溯及既往是“法不溯及既往”在行政法中的体现,也渗透到信赖保护原则之中,其目的是通过对不特定多数人正当权益的保护,进而提高政府的公信力,维护政府的权威性形象。

??? 3.3几种特殊情况下信赖保护原则的适用

??? 3.3.1行政指导中信赖保护原则的适用

??? 行政指导,是指行政机关在法律规定的职权范围内依法定程序,采取指导等非强制性的手段,对特定行政相对人的行为活动进行指导,从而帮助人民群众实现其社会目的,获取合法的利益。

??? 通说认为行政指导是一种事实行为。从行政指导的特点来看,因为其具有无法律依据、无责任、无救济的特点,导致在行政指导过程中缺少法律的规制和监督,不可避免的出现指导不当而损害社会公众的现象,在出现这种情况下就需要适用信赖保护原则来协调利益冲突,达到维护社会和谐的目的。信赖保护原则之所以能够适用于行政指导主要是因为,行政机关对社会公众的行政指导行为,使社会公众产生合理信赖,并基于该信赖安排生产生活,因此就产生利益关系,基于信赖保护原则社会公众产生的信赖利益就受到保护,若指导行为不当,导致对相对人的生产等行为产生误导,从而导致经济利益的损失,行政机关就应当负担相应的责任。

??? 3.3.2行政承诺中信赖保护原则的适用

??? 行政承诺的对象特定或不特定的相对人,是行政机关基于一定的目的而做出承诺的行为。

??? 行政承诺,是政府实施的服务大众的行为之一,其作用主要表现为是政府工作效率的提高。近年来,由于行政承诺得到了更为广泛运用,而行政机关越权不承诺或者随意承诺的情形经常发生,因而给行政相对人的信赖利益造成损害,也影响了政府的权威性和公信力。因此,若在行政承诺的适用中,适当的运用信赖保护原则,降低政府公信力,损害行政相对人的现象将会得到相应的解决。

??? 4?我国行政法中信赖保护制度的完善—以行政许可为例

??? 信赖保护制度在维护社会稳定性,协调公众与政府的利益冲突发挥着重要作用。它积极的推动着民主法治型政府和诚信社会的建设,有效的减少了市场交易活动的阻力。但信赖保护制度在我国的适用和发展亟待完善,而我国行政立法并没有对公共利益、补偿标准和撤销程序等作出较明晰的规定,因此笔者认为在立法中应当对信赖保护制度等立法空白予以完善。

??? 4.1界定和量化公共利益

??? 对于“公共利益”的界定,国内外学者们都提出自己的观点,潘恩认为: “公共利益并不是与个人利益相对立的的术语,相反,它是每个人的利益,公共利益涉及个人利益,同时表现为个人利益,是个人利益的总和。”马怀德认为:“公共利益可划分为社会公共利益和国家公共利益两部分,前者可能是全部成员的个人利益总和,也可能是部分成员的利益总和。”尽管公共利益有不同的界定,但从其本身的涵义来看具有抽象性的特点,因公共利益的掌控者是行使国家权力的行政机关,公共利益的模糊界定,使得行政机关在行使职权的过程中享有极大的自由裁量权,因此为防止行政机关滥用职权以致于损害相对人利益,必须采取合理措施来限制公权力过度膨胀,因此界定和量化公共利益就显得尤为重要。

??? 我国对于公共利益的界定和量化方式可以借鉴国外对于信赖保护制度的完善方式,国外通常采取的是完善方式主要是:首先以列举的方式来明确其种类,同时辅助于具体的方式来界定公共利益。结合我国具体情况,对于公共利益的界定可以采取以下方式:首先,通过列举公共利益的界限范围来界定公共利益具体内容。对公共利益有了界线上的限制,有利于实现权力行使的平衡,监督权利的滥用;其次,通过民主程序,例如举行听证会等活动,倾听民众心声,为群众提供参政议政的有效途径,使特定或不特定多数人与行政机关平等对话;最后,需要密切联系事实,通过实践检验,进一步明确公共利益界定的合理性。以上三种途径只有在综合适用下才能更好更具体的界定公共利益。

??? 需要注意的是,在界定公共利益时要在公共利益与信赖利益之间进行利益优越性上的衡量。以行政许可的撤销为例,需要在行政许可所维护的公共利益于该许可的相对人正当利益进行比较,最终判断是否适用信赖保护。综上,界定和量化公共利益,有利于规范行政机关基于公共利益而行使职权的随意性,提高政府的公信力。

??? 4.2制定行政许可赔偿、补偿范围和标准

??? 对于行政许可的补偿标准,我国《行政许可法》规定:“行政机关应当依法给予补偿”,但是对于信赖利益的补偿标准没有具体的规定,因此对于涉及行政相对人正当信赖利益的具体赔偿或补偿方式均应当由法律进行明确的规定。从世界各国对补偿的范围、标准的不同规定来看。日本相关法律规定:“在私有财产作为公共使用的情况下,应给予正当的补偿。”日本对符合法定条件的行为,适用的是完全补偿的标准。与有所日本不同的是,英美法系国家以公平补偿方式为主。还有一种适当补偿的标准,只在发展较为落后的国度适用。

??? 德国《行政程序法》规定:“在进行授益性行政许可补偿时,行政机关应对其不利进行补偿,但以其信赖利益为限。”在我看来,我国也应当对补偿的范围和标准加以明确,对补偿标准制定具体的标准。例如,规定补偿标准的上下限。上限以信赖利益为限;因损害主要是由行政机关造成,因此下限的标准就是行政机关对许可行为的变动对相对人造成的损失,其中包括相对人基于信赖利益所进行生产、经营等相应行为的成本费和其他必要费用。明确界定补偿的标准和范围,不仅有利于更好地维护相对人的合法利益,更是推进政府依法行政的关键一步。

??? 4.3完善行政许可的撤销程序

??? 我国《行政许可法》对行政许可的撤销、变更的实体内容上作出明确的规定,使其符合实体的正义标准,但实体正义的实现还需要程序正义的保障,才能弥补撤销过程中程序上偏差带来最终结果上的不公正。因此,对行政许可的撤销进行程序上的限制,有利于防止行政权的膨胀,也是实现社会正义的方式之一。因此,行政许可的撤销程序可从以下两方面进行完善:

??? 首先,需要对撤销的时间加以规定。行政许可行为的撤销权应当在知道或应当知道撤销事由之日起一年内依法行使,超期行使无效。此即是对除斥期间的规定,由于行政机关撤销相对人所信任的一定期限的许可,会对相对人的正当既得利益造成较大影响,因此规定许可撤销权的除斥期间,对于保护行政相对人的信赖利益,增强行政行为权威性和公信力,促进社会和谐安定有重要作用。其次,必须对撤销的程序进行明确的规定。行政程序的合法有效遵循,有益于在实现程序公正的同时保障实体公正的实现,我国行政法中规定了听证、说明理由、听取陈述等具体的程序,因此撤销行政许可时,为了保障行政相对人的合法权益,必须正确履行相应的程序性义务,以保障程序公正。

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